MINISTÉRIO PÚBLICO DE CONTAS DO ESTADO DO TOCANTINS

6. PARECER Nº 1323/2021-PROCD

1. - Trata-se da prestação de Contas Anuais do Município de Formoso do Araguaia/TO, balanço geral – exercício de 2018, de responsabilidade do Sr.  Wagner Coelho de Oliveira, prefeito.

NATUREZA JURÍDICA DO JULGAMENTO:

2. - A Constituição Federal reservou para o Poder Legislativo o julgamento das Contas dos Chefes do Poder Executivo nas três esferas: Federal (artigo 71, inciso I), Estadual (artigo 71 c/c 75 e 25) e Municipal (artigo 31, § 2º). Ao Tribunal de Contas cabe a apreciação das mesmas, através de parecer prévio (artigo 71, inciso II), e o julgamento dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo poder público e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário (artigo 71, inciso II, C.F.).
3. - Quais são as contas a que o tribunal aprecia com parecer prévio (artigo 71, inciso I) e as que julga (artigo 71, inciso II)?  
4. - O critério que inicialmente define as competências é relativo à pessoa a ser julgada - “ratione personae”; o conteúdo das contas também distingue o julgamento de competência do legislativo, daquele de competência do Tribunal de Contas.
5. - É que a rigor, os Chefes do Poder Executivo da União, dos Estados e dos grandes Municípios são meros cumpridores do orçamento, e nessa condição repassam as verbas para os Ministérios ou Secretarias, nos termos aprovados no orçamento, com respeito, naturalmente, às demais normas legais e constitucionais, como exemplo, percentual mínimo exigido para a educação, limite máximo de gastos com pessoal, etc., e as exigências da Lei de Responsabilidade Fiscal tão ao gosto de uma profícua administração, a despeito de sua iniciativa (do projeto de Lei que redundou na L.C. 101/00), originar de imposição do capital estrangeiro.
6. - Respeitados tais normas, o orçamento e plano plurianual são motivados por convicções ideológicas e políticas, que definem canalização de recursos, a maior ou a menor, para cada setor que entende prioritário ou não (saúde, segurança, transporte, etc.), segundo seu programa de governo e plataforma partidária.
7. - Nesse particular, a função do Tribunal de Contas sobre as contas anuais do chefe do Poder Executivo é de apreciá-las emitindo parecer prévio. “É um parecer sobre a legalidade, sobre o atendimento das finalidades traçadas no orçamento, enfim se realmente o Poder executivo cumpriu aquilo que está previsto na sua gestão financeira do exercício anterior[1].      
8. - Aflora, daí, a conclusão de que as contas anuais citadas no artigo 71, inciso I, da C.F., abrange todo exercício financeiro anterior e revela somente os aspectos global e formal; o julgamento pelo Legislativo segue esta ordem de análise macro e genérica, de cunho mais político que técnico, guardadas suas proporcionalidades, já que a própria extensão e complexidade das contas, não dispensa um minucioso parecer técnico opinativo do Tribunal de Contas, que neste caso, se define nessa condição: a de auxiliar e não há nenhum trabalho mais auxiliar do que o de elaborar parecer.
9. - Já as contas dos demais administradores e responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos – excetuados, então, somente os Chefes do Executivo na qualidade de Chefe Político - serão julgados pelos Tribunais de Contas - Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios, regra constitucional “ratione personae”, embora registre, também, características peculiares de operacionalidade, manejo direto da arrecadação de receitas e ordenamento de despesas. Evidencia-se nestes atos, os pormenores das receitas e despesas públicas, como exemplo, controle e fiscalização do patrimônio – finanças, bens de consumo, permanentes e imóveis quanto aos aspectos formal e fático, da investidura - contratação, vencimento e vantagens dos servidores, da licitação e contratação - obras, bens e serviços, etc. As contas são estanques e por setores, ao contrário das contas dos Chefes do Poder Executivo. O julgamento é exclusivamente técnico e permite um controle mais abrangente da moralidade, legalidade, impessoalidade, publicidade e eficiência, contra a indesejável corrupção que permeia e é causa da grande desigualdade social, combatida pelos princípios da República.
10. - Portanto frise-se: a competência para o julgamento das contas por regra se distingue em razão das pessoas, mas diferem também no conteúdo dos atos julgados; a regra constitucional quanto às contas dos Chefes dos Poderes Executivos Estaduais e Municipais, é que ao Tribunal de Contas cabe apreciá-las,  mediante parecer prévio e julgar as demais, oriundas da Presidência da Assembleia Legislativa, Presidência do Tribunal de Justiça, Procuradoria Geral do Ministério Público, Secretarias, etc., podendo ocorrer a possibilidade de julgar as contas do próprio Chefe do Poder Executivo quando se tratar de atos de ordenamento de despesas.
11. - Esta é a determinação do artigo 104 da Lei Estadual 1.284/2001 (Lei Orgânica do TCE/TO):

“Artigo 104 – A elaboração do parecer prévio não envolve o exame de responsabilidade dos administradores, incluindo o do Prefeito Municipal e do presidente da Câmara de Vereadores e demais responsáveis de unidades gestoras, por dinheiro, bens e valores, cujas contas serão objeto de julgamento pelo Tribunal.”

12. - Ressalta-se, porém, que o Superior Tribunal Federal – STF manifestou-se pela ilegalidade do ato de julgamento do Prefeito no âmbito dos Tribunais de Contas, enquanto ordenador de despesas – RE 729744 – Recurso Extraordinário:

RE 729744 - RECURSO EXTRAORDINÁRIO

Relator: MIN. GILMAR MENDES

Decisão: O Tribunal, por maioria e nos termos do voto do Relator, fixou tese nos seguintes termos: “O parecer técnico elaborado pelo Tribunal de Contas tem natureza meramente opinativa, competindo exclusivamente à Câmara de Vereadores o julgamento das contasanuais do Chefe do Poder Executivo local, sendo incabível o julgamento ficto das contas por decurso de prazo”, vencidos os Ministros Roberto Barroso, Edson Fachin, Rosa Weber e Luiz Fux. Ausentes, justificadamente, os Ministros Cármen Lúcia e Teori Zavascki. Presidência do Ministro Ricardo Lewandowski. Plenário, 17.08.2016.

13. - Por último, o STF assentou no RE 848826 que o Legislativo Municipal é quem detém a legitimidade constitucional para julgamento das Contas de Governo e de Gestão dos Prefeitos: 

“RE 848826. Decisão: O Tribunal, por maioria e nos termos do voto do Ministro Ricardo Lewandowski (Presidente), que redigirá o acórdão, fixou tese nos seguintes termos: “Para os fins do art. 1º, inciso I, alínea "g", da Lei Complementar 64, de 18 de maio de 1990, alterado pela Lei Complementar 135, de 4 de junho de 2010, a apreciação das contas de prefeitos, tanto as de governo quanto as de gestão, será exercida pelas Câmaras Municipais, com o auxílio dos Tribunais de Contas competentes, cujo parecer prévio somente deixará de prevalecer por decisão de 2/3 dos vereadores”, vencidos os Ministros Luiz Fux e Rosa Weber. Ausentes, justificadamente, os Ministros Cármen Lúcia e Teori Zavascki. Plenário, 17.08.2016.”

MÉRITO:

14. - A Lei de Responsabilidade Fiscal trouxe quatro princípios básicos da Administração – o planejamento, a transparência, o controle e a sanção, que permitem apurar com maior eficácia as normas constitucionais para o setor público.
15. - Os órgãos instrutivos desta casa apontaram os dados contábeis do exercício, conforme o Relatório de Análise nº 246/2020 (ev. 8):

16. - Ainda conforme o Relatório, na análise das gestões orçamentária, financeira e patrimonial, a equipe técnica apontou irregularidades nas contas, consubstanciadas no Despacho nº 168/2021 da Relatoria (ev. 8), a saber:

1) Divergência entre os registros contábeis e os valores recebidos como Receitas registrados no site do Banco do Brasil, com o Anexo 10, deixando de ser contabilizado na conta: LC 87/96, bem como, sendo contabilizado a maior nas contas: CIDE R$ 261,83 e FUNDEB R$ 72,14, em descumprimento ao que determina o art. 83 da Lei Federal nº 4.320/64. (Item 3.2.1.2 do Relatório de Análise, Quadro 6);

2) Destaca-se que nas Funções: Assistência Social, Saúde, Cultura, Habitação, Saneamento e Comércio e Serviços houve execução menor que 65% da dotação atualizada, ou seja, não houve ação planejada para as despesas por função, em desconformidade ao que determina a IN TCE/TO nº 02/2013. (Item 4.1 do Relatório de Análise, Quadro 10);

3) Ausência de planejamento: As despesas do Município de Formoso do Araguaia foram executadas em desacordo com os valores dos Programas inicialmente autorizados constantes da Lei Orçamentária, observa-se à não execução e/ou baixo nível de execução de alguns programas de governo, ou seja, programas com execução menor que 65%, em descumprimento ao que dispõe a IN TCE/TO nº 02/2013, Item 3.3. (Item 4.2 do Relatório de Análise, Quadro 11);

4) No exercício de 2019 foram empenhadas despesas de exercícios encerrados no montante de R$ 6.596,01, ou seja, compromissos que deixaram de ser reconhecidos na execução orçamentária do período, por consequência, o Balanço Orçamentário de 2018 não atende a característica da representação fidedigna, descumprindo os artigos 60, 63, 101 e 102 da Lei Federal nº 4.320/64. (Item 5.1.2 do Relatório de Análise);

5) Divergência entre o valor Total das Receitas (Ingressos) do Balanço Financeiro com o Total das Despesas (Dispêndios) no valor de R$ 7,95, em descumprimento aos artigos 83 a 100 e 103 da Lei Federal nº 4.320/64. (Item 6 do Relatório de Análise, “d”);

6) O Município evidencia saldo na conta "Créditos por Danos ao Patrimônio", podendo indicar se tratar de valores realizáveis provenientes de direitos oriundos de danos ao patrimônio apurados em sindicância, prestação de contas, tomadas de contas ou processos judiciais e outros. Deste modo, tendo em vista o disposto na IN TCE/TO nº 14/2003, devem ser apresentadas as medidas de cobrança e/ou regularização por parte da administração. (Item 7.1.1 do Relatório de Análise);

7) O Município de Formoso do Araguaia não registrou nenhum valor na conta "Créditos Tributários a Receber" em desconformidade ao que determina o Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público - MCASP. (Item 7.1.2.1 do Relatório de Análise);

8) Conforme evidenciado no Quadro 20 - Ativo Circulante, observa-se o valor de R$ 282.937,88 na conta 1.1.3.4 - Créditos por Danos ao Patrimônio, no entanto, ao analisar as Notas Explicativas da entidade não encontramos as informações solicitadas pela IN TCE/TO nº 04/2016. (Item 7.1.3.2 do Relatório de Análise);

9) O valor contabilizado na conta "1.1.5 - Estoque" é de R$ 0,00 no final do exercício em análise, enquanto o consumo médio mensal é de R$ 1.270.665,57, demonstrando a falta de planejamento da entidade, pois não tem o estoque dos materiais necessários para o mês de janeiro de 2019, em desacordo ao que determina o art. 1º § 1º da Lei de Responsabilidade Fiscal. (Item 7.1.3.3 do Relatório de Análise);

10) Apresentar justificativa a respeito das movimentações efetuadas na conta contábil “11561... - Almoxarifado - Consolidação”, bem como na conta contábil “331... - Uso de Material de Consumo” no mês de dezembro, no valor total de    R$ 14.748.592,65, em desacordo com o art. 106 da Lei Federal nº 4.320/1964, sendo passível de ilegalidade dos registros efetuados. (Item 7.1.3.3 do Relatório de Análise, Quadro 22);

11) Na variação patrimonial apresentada no Balancete de Verificação relativo ao exercício de 2018, verificou-se um valor de aquisição de Bens Móveis, Imóveis e Intangíveis na ordem de R$ 5.515.356,55, ao comparar com as aquisições registradas nas contas de Investimentos e Inversões Financeiras da execução orçamentária, no valor de R$ 760.441,79, constatei uma diferença de R$ 4.754.914,76, portanto, não guardando uniformidade entre as duas informações, em desconformidade ao que determinam os artigos 83 a 100 da Lei Federal nº 4.320/64. (Item 7.1.3.1 do Relatório de Análise, Quadro 25);

12) O Balanço Patrimonial informa o valor de R$ 26.274.468,58 para os Bens Móveis, Imóveis e Intangíveis, enquanto o Demonstrativo do Ativo Imobilizado apresentou o montante de R$ 2.636.787,46, portanto, constata-se uma divergência de R$ 23.637.681,12, em desconformidade ao que determinam os artigos 83 a 100 da Lei Federal nº 4.320/64. Enviar a Relação dos Bens que compõe o Ativo Imobilizado do Município para a comprovação do real valor dos bens incorporados/existentes.  (Item 7.1.4.1 do Relatório de Análise, Quadro 26);

13) Quanto ao registro contábil das obrigações com Precatório, o Município não apresentou saldos na contabilidade, contudo, a informação oriunda do Tribunal de Justiça do Estado do Tocantins, apresenta o valor de R$ 163.877,10 evidenciando ausência de consonância da contabilidade com a realidade do patrimônio do Município, bem como, apresentou uma declaração atestando não possuir precatórios constituídos, em desacordo com o Item 2.2 da IN TCE/TO nº 02/2013. (Item 7.2.3.2 do Relatório de Análise);

14) Déficit Financeiro nas seguintes Fontes de Recursos: 0010. - Recursos Próprios no valor de R$ 3.636.597,61; 0020. - Recursos do MDE no valor de R$ 121.318,40; 0030. - Recursos do FUNDEB no valor de R$ 2.042.194,07; 0040 - Recursos do ASPS no valor de R$ 2.452.129,32; e 2000. a 2999. - Recursos de Convênios com a União no valor de R$ 92.216,74, evidenciando ausência de equilíbrio das contas públicas do Município, em descumprimento ao que determina o art. 1º, §1º e o parágrafo único, do art. 8º da Lei Complementar nº 101/2000. (Item 7.2.7 do Relatório de Análise);

15) Na análise geral (confronto do Ativo Financeiro com o Passivo Financeiro), também se evidencia Déficit Financeiro no valor de R$ 4.526.133,70, evidenciando ausência de equilíbrio das contas públicas, em descumprimento ao que determina o art. 1º, §1º da Lei Complementar nº 101/2000. Restrição de Ordem Legal - Gravíssima. (Item 2.15 da IN TCE/TO nº 02 de 2013). (Item 7.2.5 do Relatório de Análise, “a”);

16) As disponibilidades (valores numerários), enviados no Arquivo: Conta Disponibilidade, registram saldo maior que o Ativo Financeiro em fontes específicas, em desacordo com os artigos 83 a 100 e §1º do artigo 105 da Lei Federal nº 4.320/64 e o parágrafo único, do art. 8º da LC nº 101/2000. (Item 7.2.7.2 do Relatório de Análise, Quadro 35);

17) Confrontando-se as Variações Patrimoniais Aumentativas com as Variações Patrimoniais Diminutivas apurou-se um Resultado Patrimonial do Período de menos R$ 8.293.444,65, ou seja, apura-se um déficit patrimonial no exercício, evidenciando que as Variações Patrimoniais Aumentativas são inferiores as Variações Patrimoniais Diminutivas. (Item 8 do Relatório de Análise);

18) Despesas com Pessoal: O montante da Despesa com Pessoal do Poder Executivo ficou acima do limite máximo permitido, em desacordo com a alínea “b”, inciso III, do art. 20 da Lei de Responsabilidade Fiscal. (Item 9.2 do Relatório de Análise);

19) Inconsistências nos registros das Variações Patrimoniais Diminutivas relativas a pessoal e encargos, em desacordo com os critérios estabelecidos no Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público (MCASP), Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao Setor Público, Instrução Normativa TCE/TO nº 02/2013. (Item 9.3 do Relatório de Análise);

20) O Item 9.3 do Relatório de Análise apurou que o Município atingiu o percentual de 2,57% com Regime Próprio de Previdência, no entanto, o Item 19 acima apurou inconsistência nos registros das Variações Patrimoniais Diminutivas relativas a pessoal e encargos, não sendo possível aferir a alíquota de contribuição patronal do RPPS (Regime Próprio de Previdência Social), definido no art. 2º da Lei Federal nº 9.717/98 e no art. 4º da Lei Federal nº 10.887/2004, o que leva ao descumprimento do índice da contribuição patronal, (não consta a Lei Municipal de criação do RPPS). (Item 9.3 do Relatório de Análise);

21) O Item 9.3 do Relatório de Análise apurou que o Município atingiu o percentual de 27,02% com Regime Geral de Previdência, no entanto, o Item 19 acima apurou inconsistência nos registros das Variações Patrimoniais Diminutivas relativas a pessoal e encargos, não sendo possível aferir a alíquota de contribuição patronal de 20% ao RGPS (Regime Geral de Previdência Social), definido no art. 22, inciso I, da Lei Federal nº 8.212/1991, o que leva ao descumprimento dos arts. 40 e 195, I, da Constituição Federal. Restrição de Ordem - Gravíssima, como dispõe o Anexo I, Item 2.6 da IN TCE/TO nº 02/2013. (Item 9.3 do Relatório de Análise);

22) O município não alcançou a meta prevista no IDEB - Índice de Desenvolvimento da Educação Básica, no(s) ano(s) de 2011, 2013, 2015 e 2017, em desconformidade ao Plano Nacional de Educação - PNE. (Item 10.1 do Relatório de Análise);

23) Falhas na utilização da receita do FUNDEB - Aplicação de 110,59% do total recebido de recursos do FUNDEB, apura-se uma aplicação a maior do recebido no valor de R$ 1.066.547,11, em desconformidade ao que dispõe o art. 21 da Lei Federal nº 11.494/07 e a Instrução Normativa nº 002/2007, alterada pela Instrução Normativa nº 012/2012. (Item 10.3 do Relatório de Análise);

24) Divergência entre os índices de saúde informado ao SICAP/Contábil e SIOPS-MS, em descumprimento ao que dispõe a Lei Complementar nº 141/2012 e o Manual de Demonstrativos Fiscais - MDF e em desconformidade ao que determina o art. 4º, incisos VIII e IX da Lei Federal nº 12.527, de 18 de novembro de 2011. (Item 10.4 do Relatório de Análise);

25) Déficit Orçamentário nas seguintes Fontes de Recursos: 0030. - Recursos do FUNDEB no valor de R$ 1.540.196,77; 0040. - Recursos do ASPS no valor de R$ 496.228,96; 0050. - Recursos do RPPS no valor de R$ 1.498.794,42; 0200. a 0299. - Recursos Destinados à Educação no valor de R$ 247.317,27; 0400. a 0499. - Recursos Destinados à Saúde no valor de R$ 2.302.206,72; 0700. a 0799. - Recursos Destinados à Assistência Social no valor de R$ 8.571,83; 2000. a 2999. - Recursos de Convênios com a União no valor de R$ 113.659,45; e Outros Recursos Vinculados no valor de R$ 24.326,18, em desacordo com o disposto nos arts. 1º, § 1º; 4º, I, "a"; e o parágrafo único, do art. 8º da Lei de Responsabilidade Fiscal, e, no art. 48, "b", da Lei Federal nº 4.320, de 17 de março de 1964;

26) O resultado consolidado também demonstra Déficit Orçamentário no valor de R$ 2.618.928,57, em desacordo ao disposto no art. 1º, § 1º e 4º, I, "a", da Lei de Responsabilidade Fiscal, e, no art. 48, "b", da Lei Federal nº 4.320, de 17 de março de 1964. Restrição de Ordem Legal - Gravíssima (Item 2.1 da IN TCE/TO nº 02 de 2013). (Item 5.1 do Relatório de Análise);

27) Considerando que o Município de Formoso do Araguaia no exercício anterior dessa análise apresentou um Déficit Financeiro de R$ 1.907.213,08 comparando esse valor com o Déficit evidenciado no quadro "Resultado da Execução Orçamentária" R$ 2.618.928,57 verifica-se que houve insuficiência no valor de R$ 4.526.141,65, em desconformidade ao que determina o art. 1º da Lei de Responsabilidade Fiscal.

28) Analisando os saldos bancários apresentados no Arquivo: Conta Disponibilidade, verifica-se que os valores abaixo (planilha), foram classificados como fonte de recursos 0040. - Recursos do ASPS, porém, o correto seria no intervalo 0400. a 0499. Recursos Destinados à Saúde, para os recursos do SUS e 0010. Recursos Próprios, para os recursos livres, tal falha contraria o parágrafo único, do art. 8º da LC nº 101/2000, os artigos 83 a 100 da Lei Federal nº 4.320/64;

29) Analisando os saldos bancários apresentados no Arquivo: Conta Disponibilidade, verifica-se que os valores abaixo (planilha), foram classificados como fonte de recursos 0020. - Recursos do MDE, porém, o correto seria no intervalo 0200. a 0299. Recursos Destinados à Educação, para os recursos do FNDE, 0030. Recursos do FUNDEB, e 0010. Recursos Próprios, para os recursos livres, tal falha contraria o parágrafo único, do art. 8º da LC nº 101/2000, os artigos 83 a 100 da Lei Federal nº 4.320/64, o Manual de Demonstrativos Fiscais - MDF, a IN TCE/TO nº 012/2012 (IN TCE/TO nº 02/2007) e o parágrafo único, do art. 9º da IN TCE/TO nº 06/2013.

17. - Devidamente citado a se manifestar sobre os apontamentos, o responsável quedou-se inerte, sendo considerados revel (ev. 11).
18. - A douta Auditoria opinou pela rejeição das contas consolidadas, conforme Parecer nº 1130/2021 (ev. 14). 
19. - É despiciendo ao Ministério Público repetir os números, os resultados ou a fundamentação legal adotada, já que os técnicos encarregados da análise formal e material destas atribuições apontaram a permanência de irregularidades que viciam o mérito da prestação de contas em apreço.
20. - Isso posto, e dado o efeito jurídico da revelia^[2], a rejeição das contas é a medida que se impõe.
21. - Insta salientar, por fim, que durante o exercício não foram realizadas auditorias “in loco”, de forma que as informações são unilaterais do Prefeito, fato que prejudica sobremaneira a aferição da veracidade dos fatos contábeis apresentados.

CONCLUSÃO: 

22. - Pelo exposto, o Ministério Público de Contas, diante das informações orçamentárias, financeiras, patrimoniais, contábeis e operacionais fornecidas pelos órgãos instrutivos desta casa, manifesta-se a este Egrégio Tribunal de Contas pela emissão de Parecer Prévio recomendando à Câmara Municipal a REJEIÇÃO das presentes Contas Consolidadas, nos termos artigos 1º, inciso I, 10, inciso III e § 1º, 103 e 104, todos da Lei Estadual nº 1.284/2001 (Lei Orgânica do TCE/TO) c/c artigos 28 e 32 do Regimento Interno, com recomendação de saneamento dos apontamentos técnicos contábeis nas contas subsequentes.

MARCOS ANTONIO DA SILVA MODES

Procurador de Contas

MINISTÉRIO PÚBLICO DE CONTAS, em Palmas, aos dias 28 do mês de maio de 2021.

Documento assinado eletronicamente por: MARCOS ANTONIO DA SILVA MODES, PROCURADOR (A) DE CONTAS, em 28/05/2021 às 01:11:44, conforme art. 18, da Instrução Normativa TCE/TO Nº 01/2012.

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